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闲置土地处罚诉讼中法律要点和法律考量

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人气:-发表时间:2019-06-19 11:38【

闲置土地处罚诉讼中法律要点和法律考量

梁隆乾   唐超

[案情简介]

2013年7月26日,某区国土资源局发出《国有建设用地使用权挂牌出让公告》,出让涉案的JTC-2012-4号宗地。同年8月26日,某房地产开发公司竞得涉案地块的国有建设用地使用权。9月25日,某房地产开发公司与某区国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》,合同约定宗地出让金额为18584万元,宗地交付时间为2013年11月30日前,宗地建设项目在2014年11月30日前开工建设,016年2011月30日前完成竣工。并约定某房地产开发公司2013年10月24日之前支付土地出让价款9584万元,2014年6月30日之前支付土地出让价款9000万元。

2013年10月8日某房地产开发公司支付土地出让价款9584万元,2013年11月30日,某区国土资源局未按合同交付土地。2014年5月20日,某房地产开发公司与某区土地储备中心签订《国有建设用地使用权交地确认书》确认土地交付时间延期至2014年5月31日前,且土地已于2014年5月20日交付。

2016年6月8日,某区国土分局向某房地产开发公司发出《闲置土地调查通知书》,同年12月15日发出《听证通知书》,并最终于2017年4月10日发出《征缴土地闲置费决定书》要求某房地产开发公司在决定书送达之日起30日内,至某区国土分局足额缴纳土地闲置费3716.8万元。

2017年5月3日某房地产开发公司申请向某区人民政府申请行政复议。2017年8月6日,某区人民政府作出《行政复议决定书》维持了《征缴土地闲置费决定书》。2017年8月15日,某房地产开发公司提起行政诉讼。

本案由某市中级人民指定管辖,经一审、二审程序,经笔者代理,最终撤销了某区国土分局的《征缴土地闲置费决定书》以及某区人民政府的《行政复议决定书》。

[法律分析]

本案经一审、二审程序,案件焦点主要集中在以下几个方面:

一、闲置土地认定书是否属于可诉的具体行政行为?

代理人认为,闲置土地认定决定属于行政机关依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别,通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为,性质上属于行政确认,闲置土地确认以后将作为后续征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政处罚的基础和条件,该行政确认行为将对行政相对人的权利义务产生直接影响,属于可诉行政行为的范畴。

二、经上级行政机关批准作出具体行政行为的,行政相对人在申请行政复议时,由谁作为行政复议的被申请人?

本案《征缴土地闲置费决定书》在作出之前内部请示区政府,区政府对该请示作出批复,同意征缴土地闲置费。区国土分局按照该批复,即作出了征缴决定。

代理人认为,根据《行政复议法实施条例》第十三条的规定:“下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。”即本案行政复议程序中被申请人为批准机关区人民政府,故区人民政府作为被申请人不得受理行政复议,否则难以实现设置行政复议程序的法律意义。

但一审法院认为批准是行政机关的内部行为,对于公民、法人或者其他组织来说,直接对其作出具体行政行为的机关才是行政复议被申请人。即经上级行政机关批准作出的具体行政行为,在行政处理决定书上签名的行政机关是被申请人。

三、城市国有土地使用权出让,转让合同必须附具规划设计条件及附图。

根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款、《云南省城乡规划条例》第二十五条均规定,在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分;《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第五条、第六条规定,出让的地块必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图,规划设计条件包括:地块面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、须配置的公共设施、工程设施、建筑界线、开发期限以及其他要求;附图包括:地块区位和现状,地块坐标、标高,道路红线坐标、标高,出入口位置,建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件。

本案《国有建设用地使用权出让合同》未将涉案土地内有一条市政主干道的规划内容写入该合同,导致房地产公司不能及时开展开发,闲置原因责任不在于房地产开发公司,在一审阶段,行政机关依然不能提供市政道路的具体设计方案、宽度、坐标等,客观上使得房地产公司不能开展地产开发项目的设计,因此导致项目土地闲置的原因不能归结于地产公司。

四、造成土地闲置的原因应释明属于政府行为还是国有土地使用权人的行为。

根据相关法律法规的规定,造成土地闲置的有开发者自身的原因,也有政府或政府相关部门的原因。

本案房地产开发公司与区国土分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》并未将涉案土地内有一条市政主干道的规划内容写入该合同、作为该合同的组成部分,且该市政主干道的边界、标高、宽度及建退让指标等情况尚不能确定。

上述规划中的市政道路对房地产公司规划使用和动工开发涉案土地形成客观上的障碍。因此不能将涉案土地未动工开发的原因归于房地产开发公司,据此作出《征缴土地闲置费决定书》进行征缴土地闲置费,明显不够客观公正。

五、作出《征缴土地闲置费决定书》前应进行合法听证程序。

本案区国土分局在涉案征缴土地闲置费执法听证过程中,未按照《国土资源听证程序》第七条的规定,由一名或三名、五名的单数听证员组织听证,而是由四名听证员组织听证;也未由听证机构或经办机构的有关负责人作为听证主持人主持听证;听证员之一既作为听证员组织听证,同时又作为听证代表发表意见、作最后陈述与《国土资源听证程序》第六条、第九条不符。

本案涉及的整个听证程序未按《国土资源听证程序》第九条(二)项由经办机构首先提出理由、依据和有关材料及意见,而直接由房地产开发公司发表申辩意见,与该规定不符。因此,区国土分局组织的听证程序违法。

六、如何正确理解行政处罚法中“收缴分离”的要求?

涉诉的《征缴土地闲置费决定书》中“请你方自本决定送达之日起30日内,至区国土分局足额缴纳土地闲置费3716.8万元。”庭审中,区国土分局提供区财政局的书面证明,证明在实际履行过程中,区国土分局向房地产公司提供汇款账号,款项最终是进入财政局国库的。

根据《行政处罚法》第四十六条的规定“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外,作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款”,以及《关于公布行政事业性收费和政府性基金目录清单的公告》的规定,土地闲置费的收缴应缴入地方国库。故涉诉《征缴土地闲置费决定书》违反了行政处罚法的前述强制性的禁止规定。

二审法院认为,涉诉《征缴土地闲置费决定书》的表述未能体现“收、缴分离”的意思,并认为国家机关的法律文书应当保证其内容的严肃性和严谨性,否则将对社会造成误导。 

[办案感想]

代理行政相对方的行政诉讼案件,一般而言均承担较其他案件更大的压力,一是行政机关依法行政的水平越来越高,不会出现明显的法律错误或瑕疵,二是行政机关本身的特殊性,导致案件办理难度相对较大。本案中,法院撤销了区国土分局的1300万元的闲置费征缴决定以及区政府的行政复议决定,主要有以下几个方面的感想:

1、司法机关公正司法的能力和水平越来越高,逐渐打破了“民告官”不能赢的思维惯性,相信法律的公正性逐渐成为社会共识。

2、从办案技巧来看,本案在立案时,代理人即请求受理法院向上级法院申请异地指定管辖,在一定程度上避免的其他非法律因素的可能干预。最终本案由中级人民法院指定管辖。

3、行政机关作出行政处罚决定,应严格依照法律的规定。无论是作出决定的程序,还是文书的格式,均要经得起法律的推敲。

4、尽管我国不是判例法国家,但是在适用法律过程,要求“同案同判”日渐成为司法的基本追求,因此,在涉及疑难案件时,代理人向法庭提供可参考的司法判决也十分必要,为法官清楚的评判案件提供参考思路和裁判依据,有利于法官综合考虑,作出适合的判决。

5、对行政机关而言,除了要严格按照法律法规的相关规定作出行政决定,同时还要理解法律精神和原则,对行政行为过程作出合适的解释。 


[作者]

梁隆乾:云南隆云律师事务所主任,云南省法治政府建设专家库首批专家,联系电话:13888739939

唐超:云南隆云律师事务所专职律师,联系电话:18788583500 


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